1970 年和 1974 年联合国大会通过的有关宣言都接受了和平共处五项原则。

2019年，法工委从25个省级地方人大提供的覆盖省、市、县三级人大备案审查工作的257个案例中，选取了部分案例，并汇总全国人大常委会近年来有关案例，形成案例交流材料60多期，印发各地，供各级人大学习。根据《宪法》第67条第18项，全国人大常委会有权决定特赦。

回顾2019年，宪法实施领域取得了许多新进展，宪法实施工作稳步推进。作为最主要的宪法实施主体，全国人大常委会继续对法律草案进行合宪性控制，对立法过程中涉及的宪法问题开展深入研究。这是新中国成立后的第十次特赦，是宪法规定的特赦制度的又一次实践，对增强宪法意识、推动宪法全面实施具有重要意义。（三）初步建成国家法律法规数据库 建设一个全面、权威的法律法规数据库，是保障备案审查工作高效开展的基础性工作。《宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。

收容教育制度的废止是我国法治建设的又一重大进步，具有十分重要的宪法意义。[8]为了统一审查标准、程序和纠正方式，增强备案审查制度的约束力，使备案审查工作更加制度化、规范化，2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》。[42]这种在国家行政机关领导班子和党组之间进行权限划分，给党组配置一部分直接决策权（一般是三重一大事项）的安排，与公立高校、公立医院的内部领导体制相仿，不仅没有国法依据，也没有党规依据。

在本就为数不多的、以党政关系为视角的首长负责制文献中，无论法学界还是政治学界，基本都是讨论党委与政府及其首长的关系，聚焦行政机关党组与首长之间关系的成果凤毛麟角。宋功德从公法学角度指出，宪法授予党的权力是领导权，直接管理国家和社会具体事务的权力被授予给国家政权机关。[22]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把集体讨论决定列为重大行政决策的法定程序。[16]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第171-172页。

这个环节在党规层面是刚性要求，旨在强化对行政首长权力的制约，蕴含着权力制约的法治精神。这是立宪政体下行政机关内控制的共同特征。

[30]新近一份文件规定：省政府各部门实行行政首长负责制，由其领导本部门的工作。（一）立规目的阐释 按照《党组条例》第1条之规定，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用是条例的根本立规目的。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。1982年4月12日，胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对宪法修改草案（修改稿）作说明时指出：为了提高行政效率，加强行政首长的责任，规定国务院实行总理负责制、部长负责制。

然而，根据《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组条例》）第7条、第17条、第28条，除乡、镇政府外，各级政府及其部门普遍设立党组。2019年修订后的《党组条例》保留了该款内容，同时在文字的具体表述上有改动（实质内容未变）。最后为确保党规国法一致性的达成，本文第五部分提出党组决定重大业务问题的两项具体操作性规范。[37]秦前红等，见前注[7]，第84页。

2018年中共中央办公厅印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》首次明确规定公立医院实行党委领导下的院长负责制，将公立医院党委发挥领导作用概括为把方向、管大局、作决策、促改革、保落实。这就清楚地表明，领导班子会议讨论决定的含义是会议讨论、首长决定，而非会议讨论、会议决定。

[17]辞书例如本书编委会：《中华法学大辞典》（简明本），中国检察出版社2003年版，第803页。（二）行政首长负责制的内涵 既然行政机关党组决策范围包括行政机关自身职权，那么《党组条例》同宪法、组织法相协调的关键就在于国法规定的行政首长负责制的内涵。

[30]2006年《山西省环境保护局工作规则》第5条、2011年《石家庄市环境保护局工作规则》第5条。在某些具体领域，国家权力教义学应细致处理党规与国法的统筹协调问题，本文涉及的行政机关内部领导体制就是一个例子。贾圣真提出国务院常务会议更契合总理负责制，故实践中逐步取代全体会议成为议事决策的核心，全文没提到国务院党组会议（参见贾圣真：国务院会议制度变迁的组织法透视，《法治现代化研究》2020年第1期，第79-92页）。其第2 条规定公立医院党委的职责包括依照有关规定讨论和决定医院改革发展、财务预决算、‘三重一大、内部组织机构设置，以及涉及医务人员权益保障等的重大问题。党组推动型决策的重要特点是主动提出决策动议，以充分发挥引领和保落实的作用。宪法和《地方组织法》没有明确地方各级政府组成部门实行首长负责制，但中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《法治政府纲要》）第18条确认了地方政府部门也实行首长负责制。

汝信主编：《社会科学新辞典》，重庆出版社1988年版，第1055页。[39]由于有的党规与国法在调整对象上存在交叉重叠，所以对党规的体系解释不仅要在党规系统内部，而且要在党规与国法共同构成的中国特色社会主义法治体系中均完成融贯性的解释作业。

但是，这种法治解读并不能成为党组取代行政首长职权的理由，而是要求党组发挥领导作用应符合改善党的领导方式、推进依法执政的精神。党组会议进行推动型决策的目的是动员部署，重点是针对业务工作中的新动向新情况新问题主动提出政策措施，并主要就方向性、原则性、框架性问题作出决定，中观特别是微观层面的方案由相应分管负责人牵头研究，提出拟决策方案后，再由党组进行审查，最后由领导班子会议作出正式决定。

五、余论 宪法上的行政首长负责制的通行含义应予以坚持。但这种观点至少不能套用于国家行政机关党组。

《重大行政决策程序暂行条例》第31条规定：重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。在所有宪法上的权力持有者中，政府或者执行机关对于共同体的自由是最大的潜在威胁。对此，曾参与宪法修改委员会秘书处工作的肖蔚云认为，通过必须进行表决，总理也只有一票。根据党章第48条，党组不是国家机关等单位的领导机关，而是领导机关中的发挥领导作用的党组织，并不与本单位行政领导人分享决策权。

（三）各有侧重：行政机关党组决策重点 由于行政机关党组成员与领导班子成员的重合程度非常高，为避免党组会议前置可能导致两个会议重复决策而效率低下，或者首长职权落空而消极怠惰的问题，还需要对行政机关党组的决策重点作出科学安排，让党组会议和领导班子会议在决策同一重大问题时各有侧重。第三，从行政行为的类型来看，重大的具体行政行为是否属于党组决策范围？从《党组条例》第17条列举的事项来看，引起外部行政法律关系的都是抽象行政行为。

如此解释和操作，可达致党的全面领导和依法执政有机统一。目的解释表明，党组工作条例不具有让党组取代首长法定职权，或者与首长分权而径行重大事项决策权之目的。

而实践中行政机关党组与首长之间关系的状况，须通过社会学的实证研究方法去考察，不是本文研究目的。简言之，其利在于防止行政专制，其弊在于处事缺乏灵敏且责任不明。

重大经营管理事项必须经党组研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。[66]这种情况下，党组制与首长制如何统一，还需研究。这也是党组决策前置的一个重要因素。党组书记、行政首长分设的，首长由中共党员担任为宜。

[41]2018年《吉林省人民政府工作规则》第13、56条。那么，第17条最后一项其他应当由党组讨论和决定的重大问题是否包括具体行政行为？过去在对业务工作的领导方面，有的党组习惯于大包大揽、事无巨细都去管，有的则只管干部、业务工作基本不闻不问，这些做法都偏离了党组的功能定位。

《党组条例》第4条规定党组工作应当遵循五项原则，其中，第四、五项原则分别是坚持依据党章党规开展工作，在宪法法律范围内活动;坚持正确领导方式，实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一。根据党组工作条例，行政机关党组全面履行领导责任涵盖首长职权范围，并以表决方式由党组成员集体讨论决定，对此需作出同国法一致的解释。

[51]合议制行政机关的典型例如瑞士的联邦委员会、前苏联的部长会议。[23]对此，何海波认为，行政机关负责人集体讨论是为了集思广益以及内部监督，但决定的作出不是由与会人员表决，而是首长听取意见后自己作决定。